推进建设领域信用体系建设 大力推行工程担保制度 |
| 发表时间：2009-5-21 |
| 工程担保制度起源于美国公共投资建设领域，至今已有一百多年的历史，这项制度的推行保证了建筑业快速健康的发展。我国建筑市场领域引入工程担保机制，用市场化手段强化建筑市场管理，有利于实现政府对建筑市场管理由直接的实物监督为主向以建设程序监督为主的转变。 目前，建设主管部门正在逐步建立规范建筑市场经济秩序的长效机制，包括健全建筑市场监管体系、推进建设领域信用体系建设、建立和规范劳务分包制度以及建立和推行工程担保制度、工程保险制度等等。几年来经过各方的努力，我们在工程建设合同管理方面取得了较大的进展，编制印发了招投标文件、承包施工合同等示范文本，建立了合同备案制度，依法明确和规范了建设主体各方的权利和义务。 但是，工程担保在我国工程建设领域毕竟是刚开始推行，有许多问题需要研究和解决，概括起来主要有以下几个方面： ■工程担保机构不够发育 工程担保制度的推行，必须拥有相当数量并符合一定资格条件的担保人，形成具有一定竞争力的担保人市场。目前，由于保监会暂时禁止保险公司开展工程担保业务，专业担保公司还处于发育阶段，银行作为单一的承保主体几乎包揽了整个担保人市场。市场竞争不足影响到担保服务水平，如担保手续时间过长，担保手续费偏高，保单形式单一，缺乏灵活性，不能适应市场和工程建设的要求。 ■对工程担保机构缺乏必要的监管 建市2004(37)号文件提出允许“专业担保公司”提供担保，但对担保公司在信用等级、担保能力、专业化水平、风险管理措施等方面没有提出明确要求，且缺乏对工程担保机构进行监管的配套措施。目前，只要公司名称上有“担保”两字，便可以从事工程担保。一些担保机构不具备相应的担保能力和风险管理能力，没有相应的专业技术力量和风险管理制度，往往采取不规范运作，引起了市场不正当竞争等现象。 ■工程担保形式单一，现金担保比例过重 建市2004第137号文件规定的工程担保类型共有投标担保、业主工程款支付担保、承包商履约担保、承包商付款担保4种，基本涵盖了对工程建设中各个环节各方当事人责任的保证。 由于担保市场不成熟、推进工作侧重点不同等原因，这些类型的担保业务尚未全部开展起来，有的即使开展起来，也不够规范。另外，目前在现金保证的方式下，业主或承包商的财务负担也相当重。 ■反担保形式单一，信用担保机制远未建立 目前，一些地方的政府投资工程有财政资金作后盾，能够以较低比例的保证金，甚至不提交保证金也能取得银行出具的支付保函。 但是对于其他业主和建筑业企业，作为主要担保人的银行一般不接受保证金以外的其他反担保形式，而且保证金的比例偏高，给投保人带来流动资金不足的问题，反而降低了投保人的支付能力和履约能力。工程担保应该是建立在信用制度基础上的制度，但目前社会上缺乏独立的征信机构，不能对所有投保人的信用情况、财务状况等进行评估并提供给担保人，真正的信用担保机制还远未建立。 ■业主和建筑企业的市场主体地位不平等带来的负面影响 这种负面影响主要表现在四个方面：一是业主主观上漠视工程担保的作用，不愿承担工程款支付保证的责任，在工程招标中，对承包商的投标担保和履约担保设置苛刻条件;二是业主工程款支付保函是由受益人即建筑业企业代业主向银行提供反担保，实际上是业主强迫建筑业企业为其承担违约的风险，使其失去了应有的作用;三是对于应该提供业主工程款支付担保的项目，业主依靠自己的强势地位，迫使建筑企业在中标后，代替业主承担工程款支付担保的费用，从而将业主应支付的工程担保费用转嫁给建筑业企业;四是在建设合同管理不到位的情况下，即使业主方能够履行工程款支付义务，其工程进度款的拨付都会发生延迟，从而极大的影响了承包方的利益。 应当看到，存在上述问题是在一项制度的初建和发展时期所难以避免的，这些问题可以通过我们有针对性的工作逐步得到解决。建设部建筑市场管理司已把“加快推进建设领域信用体系的建设，大力推行工程担保制度”作为2005年工作重点之一。今后将着重开展以下几项工作： ■进一步研究相关法律问题，完善管理规定，促进立法进程，依法推行工程担保制度 目前除了《招标投标法》对投标担保有一些相关规定外，还没有关于工程担保专门的法律规定。根据我国的实际情况，在推行工程担保制度的初期，采取强制措施是必不可少的。因此，建设部建筑市场司要根据我国法律法规和我国的实际情况进一步完善现有的管理规定，在实践中取得成熟的经验。并在此基础上，促进我国工程担保的立法进程。 ■积极培育专业化担保机构，建立对工程担保机构的监管体系，规范工程担保市场 推行工程担保制度，除了继续发挥银行的作用外，还应当积极培育其他具备条件的机构担当担保人，以形成有一定竞争的担保市场。应当积极培育和发展专业担保公司，建立良好的行业规则。担保机构的诚信、担保能力和风险管理水平直接影响着工程担保制度推行的效果。因此，建设部建筑市场管理司要着重在以下几个方面加强监管：研究、制定工程担保机构的风险控制标准、工程担保机构信用及担保能力评价标准体系，建立对工程担保机构定期评级制度;研究、建立工程担保信息统计分析系统;进一步完善保函备案制度以及对备案保函的审查和监督。 ■加强诚信体系建设，推动工程担保快速发展 完善的建筑市场信用体系是推行工程担保制度的前提和基础，既可以便于工程担保机构了解担保申请人的资信情况，控制担保风险，也可以减少担保申请人为提供过多的反担保而导致资金和财产上的压力，减少交易成本。8月中旬，《建设部关于加快推进建筑市场信用体系建设工作的意见》已经正式下发，建筑市场信用体系建设工作将步入实质性推进阶段。建设部建筑市场管理司将研究制定《建筑市场责任主体行为信用标准》，逐步建立统一的诚信信息平台，推进诚信法律法规的完善，建立诚信激励和失信惩戒机制，并积极抓好长三角地区和环渤海地区的试点工作。意见中还明确，将积极培育独立的社会中介信用征信和评价机构，推进开展市场化的信用征信和综合信用评价，建立动态的信用数据库，搜集、涵盖市场主体各方的资产负债情况、纳税情况、银行信用状况、履约记录、业绩等各种信息，建立信息的查询、披露和使用制度，为进一步建立和推行工程担保制度提供良好的条件。工程担保机构也应当建立相应的信用数据库，并融入建设领域信用体系。 ■加强工程担保制度的宣传和培训，深化对工程担保品种和模式的调研 工程担保在我国是一个新生事物，许多人对工程担保的机制、特点、作用以及推行工程担保制度的目的和意义还不了解，这是目前建立和推行工程担保制度的一大障碍。要加强工程担保制度宣传，进一步开展有关法律法规、管理规定和《工程担保合同示范文本》的培训工作，推广有效的工程担保模式，使工程担保品种更加切合实际。 ■加强工程担保机构自律，发挥行业的积极作用 工程担保市场的规范既要靠法律法规的引导、约束和建设主管部门的监管，也要靠工程担保机构的自律与配合，积极推进行业自律性组织--中国工程担保联盟的成立，促进法律法规约束、行业监管和行业自律的有机结合，推动工程担保市场规范有序的发展。 建设部建筑市场管理司将致力于在未来三至五年内建立一个具有完善的法规体系、信用管理体系、风险控制体系、行业规则体系和行业自律机制等这样较完整的工程担保制度体系。 我国的工程担保制度将有一个良好的发展前景，将对规范我国建筑市场经济秩序发挥重要的作用。 (信息来源：建筑时报) |